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[49]参见张文显主编：《法理学》（第四版），高等教育出版社、北京大学出版社2011年版，第60页。

由于合宪性审查涉及到对宪法中的保留事项或宪法保留原则的界定，因此，对宪法进行必要的解释是不可避免的，故依据宪法第67条规定，只有全国人大常委会才有权解释宪法，因此，在实践中也只有全国人大常委会通过行使宪法解释职权来发现宪法保留事项，故宪法保留事项到底存在多大范围，宪法条款的重要性如何加以确定，如何对被审查对象依据宪法保留原则进行程序性的合宪性审查，这些工作都依赖实践中全国人大常委会的主动作为，否则，宪法保留原则就只能沦为法理概念，长期埋藏在宪法文本中得不到制度实践的挖掘和确认的重要性原则也只能沉睡，就会干扰合宪性审查工作的顺利推进。宪法作为国家的根本法，具有最高法律效力。

联邦德国宪法法院在性教育课程案件中提出了重要性原则值得参考。美国宪法之父之一杰斐逊曾经指出：我国政府的行政权，并非我担心的唯一问题，或许可以说不是我所担心的主要问题。通过确认宪法文本中的宪法保留原则的存在以及科学地界定宪法保留原则的内涵、明确宪法保留事项的范围，可以最大限度地突出宪法作为根本法的规范特征和意义，可以有效推进依宪立法原则的贯彻落实，同时可以进一步增强合宪性审查工作的实效性，在有效区分合宪性审查与合法性审查两种不同的立法监督制度基础上，全面提升宪法实施的水平和能力。剥夺人民和平集会和向政府诉冤请愿的权利。很显然，人民享有宪法制定权可以视为现行宪法的宪法保留事项，而且还可以从宪法第2条第1款所规定的中华人民共和国的一切权力属于人民的条款中推导出来。

二、我国现行宪法文本中的宪法保留条款的识别方法及宪法保留原则的规范特性宪法保留原则作为一种法律原则，其基本的规范功能是立法意义上的，通过宪法保留原则来明确宪法规范自身的范围以及有效地维护宪法各项规定的最高法律权威。一方面可以通过修改宪法的方式来明确监督全国人大制定的基本法律的合宪性审查程序，另一方面可以在《立法法》中设计全国人大常委会的合宪性审查程序。修法后，总理可向全国人大常委会提名。

这正说明当时人们已经意识到全国人大会议不易召集，也意识到全国人民代表大会工作的繁重，当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的，但1954宪法依然将全国人大规定为唯一的立法机关。有鉴于此，本文将首先回顾我国宪法上议行关系的历史发展，然后分析议行复合结构的成因及其基本内涵，尤其将侧重于讨论全国人大常委会与国务院的关系，最后引申出对国务院职权立法相关争议的澄清。[58]沈岿:《行政法理论基础:传统与革新》，清华大学出版社2022年版，第162页。把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来是苏维埃制度的一个巨大优势，也是传统议行合一原则的重要内涵。

据笔者检索，在一届全国人大一次会议任命的国务院总理、副总理及国务院秘书长中，只有2名副总理不是全国人大代表，这可谓延续了议行合一的原则。[61]历届全国人大一次会议通过的有关选举和决定任命的具体办法，都维持了这个程序上的区分。

具体参见前引〔36〕，全国人大常委会办公厅研究室编书，第324页。[35]董必武:《论新民主主义政权问题》(1948年10月16日)，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第42页。在这一结构中，全国人大承担着向其他国家机关传输民主正当性的民主授权功能，全国人大常委会与国务院之间则呈现立法与行政关系的实质面貌。根据全国人大组织法第18条，全国人大主席团提出的人选，需要由全国人大各代表团酝酿协商，之后再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。

[27]第一届至第十二届全国人大代表的名单，参见前引〔23〕，全国人民代表大会常务委员会办公厅编书，第1140页以下。因为全国人大是民主正当性的源泉，本文拟从民主正当性传输的角度，具体阐释议行复合结构的宪法意涵。全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律。学界历来争议的是，国务院能否直接依据宪法制定行政法规，或者说，国务院制定行政法规是否必须同时具有宪法和法律上的依据。

 摘要: 我国宪法上的议行复合结构因全国人大常委会的设立而出现，其功能在于调和国家权力的代表性与行动能力之间的张力。[44]参见［奥］汉斯·凯尔森:《民主的本质和价值》，袁镜淇等译，载黄卉主编:《德国魏玛时期国家法政文献选编》，清华大学出版社2016年版，第200页。

在1982年宪法上，依然存在全国人大代表担任国务院主要职务的惯例，不过此种惯例也有变化。1959年，二届全国人大一次会议通过《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，对现行法律中已经不适用的条文适时地加以修改，并作出新的规定。

参见前引〔80〕，章剑生书，第188页。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。由于国务院的民主正当性来自全国人大的直接传输，它与全国人大常委会的民主正当性并无实质差别，这就为国务院的职权立法奠定了宪法基础。在德国宪法体制上，议会具有直接的民主正当性，行政机关的正当性则来自国会的传输，故行政机关只有在得到议会的法律授权后方能制定行政立法。[18]参见杜强强:《议行合一与我国国家权力配置的原则》，《法学家》2019年第1期，第4页。[2]对这些主要观点的介绍，参见谢立斌:《论国务院的职权立法权》，《政法论坛》2018年第6期，第101页。

[52]甘超英:《联邦德国宪法的基本原则》，《中外法学》1995年第3期，第64页。 杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院教授。

三是投票表决程序上的差异。政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作，在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府的主席负责并报告工作。

1954年宪法创设了全国人大常委会，该部宪法第22条规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只有权制定法令，而无权制定法律。修宪者最初的确希望提升全国人大的行动能力，各种缩减代表人数的方案都在修宪者的考虑之列。

但是，我国宪法上的议行关系与议会内阁制的结构差异不容忽视，正是这种差异决定了二者存在实质区别。[45]根据我国宪法第3条，地方各级人大也是人民行使国家权力的机关，全国人大并非民主正当性的唯一承载者。宪法通过‘产生一词明确一点：国家权力机关与其他国家机关之间存在着宪法上的产生关系。[76]周恩来在1956年指出，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。

在中华人民共和国成立之初，政权机关的代表性备受关注。加之总理仍在全国人大常委会任免权的范围之外，即便全国人大组织法的修改扩展了全国人大常委会的任免权，也仍然不能说明国务院相对于全国人大常委会居于从属地位。

它强调的是国务院制定的行政法规不得违反法律，而非没有法律依据就不能制定行政法规。职权立法 引言根据我国宪法第89条第1项，国务院可以根据宪法和法律制定行政法规。

[37]刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》(1954年9月15日)，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编:《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第417页。这实际上是认为我国宪法所确立的国家权力结构类似于议会内阁制。

质言之，无论全国人大常委会还是国务院，它们的民主正当性均直接来源于全国人大，而不是经由执行法律而获得的。这正显示出国务院作为最高国家行政机关的机关性质，也寓有立法与行政适当分工之意。参见胡乔木:《对宪法修改草案(讨论稿)的说明》，载《胡乔木文集》第2卷，人民出版社1993年版，第512页。[32]《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第157页。

当然，在其他国家机关（如国务院）及其职权已由宪法明文规定的条件下，所谓产生，并不是说整个国务院都是由全国人大从无到有设置的，而仅仅是指国务院的人员都是由全国人大配置的。在我国宪法上，全国人大常委会和国务院都从全国人大获得民主授权，它们均有直接的民主正当性。

例如，我国宪法特别指称国务院是最高国家权力机关的执行机关，指称全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关。议行复合结构在人员任职上体现为全国人大代表可以担任国务院内的职务，而全国人大常委会的成员则不再担任国务院内的职务。

因此，采取适当措施，如扩充全国人大常委会的人数，或者增加地域性委员等，似乎就有了必要。[92]参见李店标:《论全国人大常委会的基本法律修改权》，《政治与法律》2020年第9期，第20页。